杨马陵 我国灾害现代管理模式的构想

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我国灾害现代管理模式的构想
作者： 杨马陵   
作者单位： 地震预报研究中心   
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录入时间： 2004-07-28 23:20:17   
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    杨马陵，续新民
    摘要：分析了世界多个国家的灾害应急管理模式、特点，讨论我国灾害管理模式的现状及存在的问题，从立法、机构设置、应急机制和体系建设等方面提出了建设我国灾害现代应急管理模式的构想。
    关键词：立法、灾害管理、应急机制、模式构想
    1 前言
    我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，70%以上的人口、80%以上的工农业和城市受到气象、海洋、洪水和地震等灾害的严重威胁。据统计，每年的自然灾害，造成1万多人死亡和2000亿的经济损失。同时各种人为灾害的持续上升，也为社会带来了许多不安定因素。
    新中国建立后，我国政府对防灾和救灾工作始终高度重视。特别是改革开放以来，先后颁布了多个防灾减灾的法律和法规，投入大量资金用于灾害的预测研究，组建了各种类型的灾害救援力量。但是，随着我国社会政治和经济生活的不断转型，计划经济体制下形成的分部门、分灾种的传统灾害管理模式和体制，越来越暴露出多头管理、效能低下、资源浪费等弊端，已很难完成保障社会公共安全和应对灾害的职责
    本文分析了世界上一些发达国家的灾害管理模式，讨论了我国灾害管理模式的现状和存在的问题，从法治管理、机构设置、应急机制等方面提出了构建我国灾害现代管理模式的设想。
    2 国外灾害应急管理模式简介
    （1 ）1979年成立的联邦应急管理署（FEMA）集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军警、消防、医疗、民间救难组织等为一体的指挥、调度体系。一遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行救援工作[1]。通过全面整合减灾、备灾、应变及重建等灾害管理事项，对包括地震、酷热、洪水、飓风、山崩及泥石流、龙卷风、海啸、火山、森林大火、暴风雪、雷电、有害废弃物、建筑火灾、辐射、核电事件、恐怖袭击等灾难事宜统筹救灾。美国实行联邦和州的两级防灾体系，当重大灾害超出地方处理能力时，州可请求联邦支援，灾情经FEMA评估后，由总统宣布为国家级灾难，史丹福法案提供特别经费，FEMA协调各相关部门，组织联邦救援力量，开展救灾。
    （2）日本的“灾害对策基本法”对建立自中央到地方的全民防灾体系做了具体的规定。日本防灾体系分成中央与地方二个层次。中央防灾会议设于总理府，由总理，内阁、总理府、银行、红十字会、铁路、电信等部门的长官组成。下设由专家学者及官员组成的专门灾害委员会，常设机构为事务局。地方政府设都道府县各级防灾会议。一般灾害属地方管理，各级政府自动转换为本行政部门的灾害对策本部。非常灾害发生后，由内阁总理大臣征询中央防灾会议意见，并经内阁会议通过，在总理府设立临时的非常灾害对策本部，针对该灾害发挥协调统筹的应变指挥和调度[2]。
    （3）俄罗斯联邦民防、应急和减灾部（特别情况部）由人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学与技术和管理司等部门组成，下属8个地区中心和镇以上的民防和应急司令部，莫斯科和每个地区、州设有指挥控制中心。管辖的救灾力量有中央空中机动营救小组，驻扎在全国的民防部队，分布在各加盟共和国、州地区和省的30个搜索和营救服务分队。需要时经总理同意，可请内政部、国防部、或内卫部队给予协助。
    （4）韩国以《民防基本法》作为防灾